Ing. Víctor Ibáñez Avalos, especialista en temas de Regionalización y Desentralización. Egresado de la Facultad de Ingeniería de la Universidad Nacional de Trujillo y con maestría en Didáctica en la enseñanza superior. Servidor Público actualmente labora en la Municipalidad Provincial de Trujillo, donde ha desempeñado los cargos de Gerente de Juventudes y Jefe de la Unidad de Control Patrimonial entre otros cargos.
EL PROCESO DE REGIONALIZACION Y DESCENTRALIZACION EN
EL PERU
INDICE:
INDICE:
I.- RAÍCES HISTÓRICAS EN EL ESTADO INCASICO:
I.- 1.- En el Incario
I.-2.- Pachacutec: El que transforma el mundo.
I.-3.- La Organizacion del teritorio incasico.
II.- DURANTE LA CONQUISTA ESPAÑOLA (1500-1550)
II. 1.- Las Gobernaciones.
II. 2.- El Estado Español.
II. 3.- Las Ciudades y Los Cabildos.
II. 4.- Cabildos Hispanos y Municipalidades.
II. 4.1.- La ciudad de Trujillo.
II. 4.2.- Centralismo y la Fundación de Lima.
II. 4.3.- El Gobierno de Los Cabildos.
II. 4.4.- Democracia Municipal Incipiente.
III.- EL ESTADO COLONIAL (SIGLOS XV - XVII).
III.1.- Génesis del Centralismo.
III.2.- Escenario Telúrico.
III.3.- Contenido Humano.
III.4.- Gobierno Colonial.
III.5.- Las Audiencias.
III.6.- Lima, capital de Virreinato y del Centralismo.
III.7.- Los Corregimientos.
IV.- LA DESCENTRALIZACIÓN DURANTE LA REPUBLICA.
IV.1.- Federalistas vs. Centralistas.
IV.2.- El Congreso Constituyente de 1827.
IV.3.- Las Juntas Departamentales de 1828.
IV.4.- Los Concejos Departamentales de 1873.
IV.5.- Las Nuevas Juntas Departamentales de 1886.
V.- LA DESCENTRALIZACION EN LOS ALBORES DEL
SIGLO XX
V.1- Los Congresos Regionales de 1919.
V.2.- Los Nuevos Concejos Departamentales de 1933
VI.- PERSPECTIVAS DE LA REGIONALIZACIÓN EN EL
GOBIERNO FUJIMORISTA (1990-2000)
VI.1.- Más Centralismo, Menos Regionalización
VI.2.- Nacimiento de los CTARS.
VI.3.- El Calendario Electoral de Fujimori
VI.4.- Disuelven Las Oficinas Subregionales
VI.5.- Quo Vadis a la Planificación
CAPITULO VII: LA REGIONALIZACION EN EL GOBIERNO DE VALENTIN PANIAGUA: (2000-2001)
VII.1.- Reforma Constitucional: Un País Descentralizado
CAPITULO VIII: LA REGIONALIZACION EN EL GOBIERNO DE TOLEDO: (2001-2006)
VIII.1.- El Nuevo Andamiaje Legal de La Regionalización
VIII.2.- Los Representantes del C.C.R
VIII.3.- ¿Sobre Qué se va emitir opinión?
VIII.4.- La Vigilancia Ciudadana en la gestión local y regional
VIII.5.- Las Normas del Proceso Presupuestario
VIII.6.- ¿Que se va a Fiscalizar y Controlar?
VIII.7.- ¿Que Facultades tiene el Comité de Vigilancia y Control?
VIII.8.- Los Recursos para la Vigilancia y Control
CAPITULO NUEVE: SEGUNDO GOBIERNO DE ALAN GARCIA (2006-2011)
IX.1.- Organización de los Gobiernos Regionales
IX.2.- En Los Gobiernos Municipales
IX.3.- ¿Sobre Qué se va Emitir Opinión?
IX.4.- La Tarea del Futuro
CAPITULO FINAL:
LAS TRANSFERENCIAS DE LAS COMPETENCIAS Y FUNCIONES A LAS REGIONES.
EL PROCESO DE REGIONALIZACION Y
DESCENTRALIZACION EN EL PERU:
CAPITULOS I y II.
CAPITULOS I y II.
Vamos hacer un recorrido, desde la época de los inca, hasta nuestros días, sobre los
procesos de descentralización y regionalización realizados en el Perú -en el presente
estudio no incluimos etapas anteriores, culturas pre incas- aún cuando sean solo
cimientos rudimentarios o esbozos básicos, pero nos dan la idea de organizacion
gubernamental en nuestra historia.
procesos de descentralización y regionalización realizados en el Perú -en el presente
estudio no incluimos etapas anteriores, culturas pre incas- aún cuando sean solo
cimientos rudimentarios o esbozos básicos, pero nos dan la idea de organizacion
gubernamental en nuestra historia.
I. RAICES HISTORICAS:
Recorreremos la historia del país, describiendo las diversas épocas en que se desarrollaron los Procesos de Regionalización y Descentralización.
1. EN EL INCARIO
Desde la época del Incanato, el Perú ocupó papel hegemónico en América Pre-Colombina; su población y gobernadores tuvieron vocación descentralista y lo prueba el hecho, de que la estructura administrativa y territorial del gran Imperio de los Incas, denominado TAHUANTINSUYO, estuvo dividida en cuatro grandes SUYOS, que para el historiador Dr. Alfredo Valdiviezo fue "el factor gravitante del descentralismo incaico" [1]. Su extensión territorial estuvo calculado en 1’800,000 km2, superior al territorio nacional actual de 1’285,215 kms2. Es decir mas del 28% del territorio actual. Comprendía los Estados actuales de Ecuador, Bolivia en su totalidad y parte de Chile y Colombia.Su poblacion superaba los 10 millones de habitantes y su gobernabilidad aún sorprende a los estudiosos, por su eficiencia y eficacia.
2. PACHACUTEC: EL QUE TRANSFORMA EL MUNDO: Al INCA PACHACUTEC (Príncipe Cusy Yupanqui, Hijo del inca Wiracocha) Noveno Inca del Imperio, que fue el verdadero transformador del Estado Incario y su gobierno, entre 1400-1460 aproximadamente correspondió al Periodo de Apogeo y Expansión [2] ; contoda justicia considerado como el abanderado de la Regionalización y Descentralización del Perú Incario, pues, durante su reinado se crearon los SUYOS O REGIONES, si lo identificamos al lenguaje moderno, claro esta, que para algunos estudiosos de la organizacion incasica, estos suyos, espacios territoriales, ya existian antes de que el inca Pachacute gobierne, naturalmente, en forma mas rudimentaria. En todo caso correspondio al soberano Inca perfeccionarlo y contribuyo a mejorar su delimitación territorial con mayor rigurosidad.
El fin máximo, sin lugar a dudas, fue la unidad imperial y el fortalecimiento de su poderío. Pachacutec, ademas, de eximio guerrero, conquistó y anexó la mayor parte del territorio inca, derrotó a los feroces chancas, dominó todo el Collao. Fue un gran estdista, notable gobernante, a él se le debe, por ejemplo, la canalizacion del agua para la poblacion cusqueña; la realizacion de importantes obras fisicas, de gran envergadura, como: Canales, acueductos, templos, puentes, andenes, tambos; ademas, de la construccion de una densa red vial, que abarcaba casi todo el territorio incario. Hizo del Cuzco un verdadero centro administartivo.Su biografo principal , la peruana, María Rostowroski Tovar escribe:
“Las campañas militares realizadas por Pachacutec, representaban un verdadero esfuerzo por consolidar una unidad territorial, un predominio de los cusqueños sobre sus comarcas. Las numerosas guerras que sostendría en el futuro le permitirían adquirir una enorme extensión territorial”. (3).
2. PACHACUTEC: EL QUE TRANSFORMA EL MUNDO: Al INCA PACHACUTEC (Príncipe Cusy Yupanqui, Hijo del inca Wiracocha) Noveno Inca del Imperio, que fue el verdadero transformador del Estado Incario y su gobierno, entre 1400-1460 aproximadamente correspondió al Periodo de Apogeo y Expansión [2] ; contoda justicia considerado como el abanderado de la Regionalización y Descentralización del Perú Incario, pues, durante su reinado se crearon los SUYOS O REGIONES, si lo identificamos al lenguaje moderno, claro esta, que para algunos estudiosos de la organizacion incasica, estos suyos, espacios territoriales, ya existian antes de que el inca Pachacute gobierne, naturalmente, en forma mas rudimentaria. En todo caso correspondio al soberano Inca perfeccionarlo y contribuyo a mejorar su delimitación territorial con mayor rigurosidad.
El fin máximo, sin lugar a dudas, fue la unidad imperial y el fortalecimiento de su poderío. Pachacutec, ademas, de eximio guerrero, conquistó y anexó la mayor parte del territorio inca, derrotó a los feroces chancas, dominó todo el Collao. Fue un gran estdista, notable gobernante, a él se le debe, por ejemplo, la canalizacion del agua para la poblacion cusqueña; la realizacion de importantes obras fisicas, de gran envergadura, como: Canales, acueductos, templos, puentes, andenes, tambos; ademas, de la construccion de una densa red vial, que abarcaba casi todo el territorio incario. Hizo del Cuzco un verdadero centro administartivo.Su biografo principal , la peruana, María Rostowroski Tovar escribe:
“Las campañas militares realizadas por Pachacutec, representaban un verdadero esfuerzo por consolidar una unidad territorial, un predominio de los cusqueños sobre sus comarcas. Las numerosas guerras que sostendría en el futuro le permitirían adquirir una enorme extensión territorial”. (3).
Instituyo como estrategia de conquista pacifica, LA RECIPROCIDAD, o
negociación política, es decir, la mutua prestación de servicios e intercambio
de bienes, con las poblaciones conquistadas. Era un sistema de organización
socio – económico, que regulaba las relaciones sociales a diferentes niveles y
servía de engranaje en la producción y distribución de bienes. Indudablemente,
jugo un papel preponderante en la consolidación del Imperio Incaico,
logrando alcanzar unidad geográfica, lingüística y estatal.
Rostworowski, también afirma que: “El éxito de Pachacutec para mantener al unidad
territorial del Tahuantinsuyo se explica en tres medidas de su gobierno: 1.- La
implementación de un desarrollado sistema vial, con la construcción de caminos,
puentes y posados o tambos. 2.- La Imposición del Quechua de Chinchaysuyu o
Ruma Simi como lengua oficial. Y 3.- El
Establecimiento de una compleja organización administración que ejecutaba las
ordenes dictadas por el poder central”. (4)
Gobernó el Estado Incario por 60 años aproximadamente. Entre 1400 –1460. Para el historiador Inglés,
SIR CLEMENS R. MARKHAN, el INCA PACHACUTEC:
“ES EL MAS GRANDE HOMBRE QUE LA RAZA ABORIGEN DE
AMERICA HALLA PRODUCIDO”
3.- LA ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO
INCÁSICO:
La organización del territorio incásico estuvo delimitada por cuatro grandes espacios o ámbitos denominados:
I. CHINCHAYSUYO: con frontera de costa, al Noroeste de Cuzco.
II. CONTISUYO: con frontera de costa, al suroeste de Cuzco, la más pequeña.
III. ANTISUYO: en la sierra y lindero de ceja de selva; al noreste de Cuzco.
IV. KOLLASUYO: en la ceja de selva, al Sureste de Cuzco, la más grande y menos
poblada, desde el Sur de Arequipa hasta el río Maule en el Sur de Chile.
poblada, desde el Sur de Arequipa hasta el río Maule en el Sur de Chile.
Eran ámbitos territoriales similares a los modernos Espacios Regionales, con una dirección nacional, centralizada y jefaturada por el Inca, soberano absoluto, donde la capital del Imperio fue ubicada en el valle del Vilcanota, CUZCO o QOZQO, "centro u ombligo del Tahuantinsuyo", fundado por el Inca MANCO CAPAC. Los historiadores consideran que de allí salían los grandes caminos a las diversas regiones y allí regresaban, centralizando el mando político y la administración imperial, pero al mismo tiempo descentralizando la toma de decisiones, puesto que cada Suyo o Región contaba con un Jefe o Cápac llamado SUYUYUC-APU.
A pesar de que el territorio del Incario se caracterizaba por condiciones climatológicas y topográficas diversas, sumamente accidentado, agreste, favorable a la dispersión de sus pobladores y no obstante la gran extensión territorial, lograron establecer estrecha vinculación con toda la población; se ha comprobado que los habitantes de la zona costeña, zona andina y ceja de montaña vivieron en contacto permanente. Los Incas construyeron dos grandes caminos reales uniendo la costa y la sierra, con numerosos caminos intermedios, como escribe el Inca Garcilazo; "el uno que va por los llanos, que es la costa de la mar y el otro por la sierra, que es la tierra adentro"[5].
Lograron implantar un solo gobierno, fuerte, autoritario pero descentralizado, y que desde la capital del Imperio impartía órdenes a todos los habitantes.
Las características básicas que permitieron esta unidad fueron:
A pesar de que el territorio del Incario se caracterizaba por condiciones climatológicas y topográficas diversas, sumamente accidentado, agreste, favorable a la dispersión de sus pobladores y no obstante la gran extensión territorial, lograron establecer estrecha vinculación con toda la población; se ha comprobado que los habitantes de la zona costeña, zona andina y ceja de montaña vivieron en contacto permanente. Los Incas construyeron dos grandes caminos reales uniendo la costa y la sierra, con numerosos caminos intermedios, como escribe el Inca Garcilazo; "el uno que va por los llanos, que es la costa de la mar y el otro por la sierra, que es la tierra adentro"[5].
Lograron implantar un solo gobierno, fuerte, autoritario pero descentralizado, y que desde la capital del Imperio impartía órdenes a todos los habitantes.
Las características básicas que permitieron esta unidad fueron:
A.- El extenso territorio estuvo ocupado y sus habitantes trabajando. Se calcula que la población incaria fluctuaba entre los 10 a 15 millones de habitantes y para evitar el despoblamiento de zonas, ejecutaban desplazamientos ordenados de poblaciones.
B.- La dieta alimentaria era poco variada. Su patrón de consumo se reducía a ocho o diez productos principales como el maíz, uchu, papa, quinua, chuñu, entre otros.
C.- La vestimenta era casi de tipo universal.
D.- Creencias mágicas comunes, especialmente el culto al sol, a la tierra y las fiestas solemnes que celebraban anualmente.
E.- La s E.- La sociedad incaria estuvo basada en el ayllu, que reunía entre 200 a 300 personas, conformaban una élite escogida.
F.- El trabajo fue considerado como Ley Universal y estuvo dirigida a la agricultura.
G.- La unidad idiomática en torno al Quechua, considerada como lengua general. Como afirma el Padre Blas Valera, "mandaron que todos hablasen una lengua"[6].
H.- La autoridad del Inca era absoluta y total considerándosele como Dios y centro del universo social.
I.- I.- El Cuzco como centro del mundo incaico, y de ahí partían los grandes caminos que atravesaban el Estado en toda su extensión. Fernando Belaunde Terry
en su ensayo sobre EL PERÚ COMO DOCTRINA
en el capitulo, La Tradición Vial del
Perú, escribe: “Los dos caminos incaicos principales Tumbes–Talca y Quito - Cuzco–Talca,
con unos 10 mil kilómetros, muestran el
esfuerzo por dominar el territorio y dan la clave de la unidad andina, con la
longitudinal de la sierra, que no hemos sido capaces de sustituir íntegramente”. (7)
J.- La Administración del Estado consideraba el bienestar de la población incaria.
Se ha afirmado, en repetidas veces, que el país, sufre la enfermedad endémica del CENTRALISMO, desde los primeros años de su vida republicana. Sin embargo, estudios de investigación históricos, geo-económicos, nos demuestran que la formación del centralismo económico, empieza mucho más antes, desde la época que España conquistó la América, enraizándose en nuestro devenir, como consecuencia de la invasión y dominio extranjero.
II. EN LA CONQUISTA ESPAÑOLA (1500-1550)
Al producirse el descubrimiento de América y la Conquista del Imperio de
los Incas, obra individual de los conquistadores españoles apoyados por el
estado español, en los años de 1500, originó el rompimiento del Sistema de
Organización Territorial del Estado Incario, conformándose una nueva
demarcación espacial u organización del territorio, (7) a la vez,
administrativa, económica, social y política. Trasladaron la capital del Perú;
debe aclararse que los pobladores del Tahuantinsuyo nunca denominaron Perú a su
país, fueron los españoles, quienes impusieron dicho nombre creado por los aborígenes
del norte de Sud-América (8); del Cuzco, a la ciudad de Lima, fundada el 18 de
enero de 1535.
Los conquistadores españoles se dedicaron, en otras
actividades, a fundar Ciudades. Esta etapa de nuestra historia abarca
aproximadamente 50 años, identificándola, para efectos metodológicos, desde la
captura y posterior asesinato del último Inca Atahualpa, hasta la creación del
Virreynato en 1542,(9) iniciándose otra época que revistaremos más adelante.
Este Periodo de Transición hacia el Virreynato, sobre
estructura territorial y ámbitos, se caracterizó porque la Metrópoli, España,
implantó una nueva demarcación territorial que "andando en el tiempo fue
el más remoto antecedente del surgimiento de las nacionalidades",(10)
afirmándose en el Centralismo, ejerciendo monopolio comercial y explotación
extractiva de las riquezas nacionales, especialmente, del oro y plata.
Sin embargo, al inicio, intentó conservar la unidad
territorial donde se asentaron los Incas, quebrándose abruptamente con la creación de las Gobernaciones, luego
las ciudades y los primeros Cabildos de influencia Hispánica. También, a esta
época, corresponden, las cruentas guerras civiles que enfrentaron a los
conquistadores, principalmente, por el reparto del oro –la fiebre del oro fue
la causa principal de la división y guerra entre los conquistadores- y culmina
con la creación del Estado Virreynal.
1. LAS GOBERNACIONES
En la primera década del siglo XVI, producido el descubrimiento de la nueva
América, el desgarrón histórico lo denominó Antenor Orrego en su obra
"Pueblo Continente", (11) los pilotos y marinos españoles, entre los
que destacó BARTOLOME RUIZ, recorrieron toda la costa americana, bordeando los
océanos y costas del Atlántico y el
Pacífico, recorrieron el Perú desde Quito y Bogotá, surcaron el río
Magdalena, El Plata, El Paraná, el Missisipi, el Amazonas y atravesaron el Cabo
de Hornos. En ese recorrido fundaron más de 200 ciudades, que albergó
aproximadamente a 150,000 inmigrantes españoles, trasladándose masivamente a
las nuevas tierras y al mezclarse con los naturales dieron como producto EL
MESTIZAJE, germen remoto del origen de las nacionalidades americanas.
LAS GOBERNACIONES ámbitos territoriales de forma rectangular, sin precisión
de linderos o bordes físicos, fueron instituidas por los Convenios o Contratos
que realizaba el Rey con el descubridor, denominándolo CAPITULACION. Estos
acuerdos bilaterales establecían que el español descubridor ponía su esfuerzo,
gente, dinero y a cambio el Rey le daba Títulos y Jurisdicción sobre las nuevas
tierras descubiertas, las que consideraban de su propiedad.
Al Rey Carlos V (1500-1558), sucesor del trono de los Reyes Católicos
Fernando e Isabel, protectores de Cristóbal Colón, le correspondió firmar las
primeras Capitulaciones de la
Conquista. El 26 de julio de 1529, se celebró la Capitulación de
Toledo (12), conocido como el Tratado de Conquista, iniciándose la fragmentación
del territorio Incario, al constituirse la GOBERNACION de NUEVA CASTILLA, de 200 leguas de
extensión, desde el sur del pueblo de Santiago (Costa del Ecuador actual, hoy
ciudad de Quito), en forma paralela, hasta la localidad de Chincha,
otorgándosele a Francisco Pizarro
González (1477-1541).
En 1534, el mismo Rey, a fin de satisfacer la ambición del Conquistador, le
amplió su jurisdicción en 70 leguas más al sur, hecho que a la postre le
traería funestas consecuencias.
De otra parte al conquistador Diego
de Almagro, también en 1534 le adjudicaron la GOBERNACION
DE NUEVA TOLEDO,
al Sur de la Gobernación
de Pizarro, de 200 leguas y que comprendía desde el paralelo que separaba a la
ciudad de Chincha hasta el estrecho de Magallanes en Chile.
Sin precisarse, por desconocimiento del ámbito geográfico de la época, en
donde se ubicaba la otrora capital imperial del QOSQO, siendo después el
pretexto para el estallido de la guerra civil entre ambos conquistadores (13).
Al conquistador del Río de La Plata Pedro de Mendoza (14) en 1534, la
Corona Española le otorgaba la Gobernación de
Santiago, abarcando los actuales territorios de Chile y la Argentina.
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
[1] Valdiviezo García, Alfredo: HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACION Y REGIONALIZACION EN EL PERU I y II, artículos publicados en el diario La Industria de Trujillo, el 14 y 15 de abril de 1991.
[2] ROSTOWROSKI, María: PACHACUTEC. Serie Los Que Hicieron el Perú. Nº 15. Biblioteca Visión Peruana 1987.
[3] De la Vega Garcilazo Inca. COMENTARIOS REALES DE LOS INCAS Tomo III Editorial Universo S.A. Lima - Perú 1967.
[4] Valera Blas, Padre. Obra citada por Garcilaso.
(7). Belaunde Terry, Fernando: “La Conquista del Perú por los Peruanos”. La Tradición Vial del Perú. Segunda Edición Lima 1959. Página Nº 23. Editorial Tawantinsuyu.
(8).- Castillo Morales, Juan, HISTORIA DEL PERU 3. "En el Proceso Americano y Mundial. Editorial Bruño. Pág. 88.
(10). Castillo Morales, Juan, HISTORIA DEL PERU 3. "En el Proceso Americano y Mundial. Editorial Bruño. Pág. 88
(11). Gómez Gómez Gonzalo, Maldonado Astudillo: Historia de Loja y sus Provincias I parte. Revista de Literatura y Arte: MEDIODIA Nº 58. Febrero del 2011. Loja Ecuador.
(12) IBIDEM.
(5) - ROSTOWROSKI,
María: INCAS. Enciclopedia Temática del Perú. El Comercio Lima Perú. 2004.
(6) Macera Pablo, HISTORIA DEL PERU 2, LA COLONIA Editorial Wirakipu. S/A
(6) Macera Pablo, HISTORIA DEL PERU 2, LA COLONIA Editorial Wirakipu. S/A
(7). Belaunde Terry, Fernando: “La Conquista del Perú por los Peruanos”. La Tradición Vial del Perú. Segunda Edición Lima 1959. Página Nº 23. Editorial Tawantinsuyu.
(8).- Castillo Morales, Juan, HISTORIA DEL PERU 3. "En el Proceso Americano y Mundial. Editorial Bruño. Pág. 88.
(9). Orrego
Espinosa, Antenor: Pueblo Continente. La Tribuna 1955.
(10). Castillo Morales, Juan, HISTORIA DEL PERU 3. "En el Proceso Americano y Mundial. Editorial Bruño. Pág. 88
(11). Gómez Gómez Gonzalo, Maldonado Astudillo: Historia de Loja y sus Provincias I parte. Revista de Literatura y Arte: MEDIODIA Nº 58. Febrero del 2011. Loja Ecuador.
(12) IBIDEM.
(13) Belaunde,
Víctor Andrés, "PERUANIDAD" Tomo V Obras Completas. Lima 1987.
Primera Edición. Comisión Centenaria de
Belaúnde. Imprenta LUMEN Pág. 43.
(14). Ibañez
Avalos, Víctor “EN DEFENSA DE LA REGIONALIZACION” Primera Edición 1992. JESED Editores Trujillo-Perú.
Paginas 55-56.
Gobierno de Alejandro Toledo
REGIONALIZACION Y
DESCENTRALIZACION
Parte
I
LOS CONSEJOS DE CONCERTACIÓN REGIONAL Y MUNICIPAL
Por: Víctor
Ibáñez Avalos
Vicepresidente de la ADEM
El autor del Texto, Víctor
Ibáñez con el Presidente de la ADEM, profesor José Félix Mendoza Black
La jurisprudencia regional y municipal, que por lo
demás es frondosa, permiten que las Instituciones y Organizaciones que
representan a la sociedad civil -denominadas así por no usar recursos públicos-
participen en espacios de gestión, denominados Consejos de Concertación Regional y Consejos de Concertación Municipal, tanto en la Región, Provincias y
Distritos, en una nueva, novedosa e inédita modalidad participativa en la
gestión pública. Es una estrategia participativa, a fin de que la gestión pública,
gasto público, que usa recursos transferidos por el gobierno central y recursos
propios no solo esté manos de las autoridades elegidas, como alcaldes,
regidores, presidentes y consejeros regionales, sino también del pueblo, que
sin ser actores electorales elegidos, participan planificando las obras que
requieran y sobre todo fiscalizando la inversión realizada. En realidad,
en países como Brasil ha dado buen resultado, siendo el Partido de
los Trabajadores de Lula, los que lograron implementarlo con éxito.
Veamos su
principal norma legal.
El 8 de agosto de 2003, el Presidente de la República , Dr. Alejandro
Toledo Manrique, promulgó La Ley
N º 28056, Ley Marco
del Presupuesto Participativo, obligando a los gobiernos regionales y
locales, en el marco del proceso de descentralización y regionalización, a
promover el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de la
sociedad civil, no solamente en la programación de sus presupuestos,
concordantes con sus planes de desarrollo concertados, sino también, en la
vigilancia y fiscalización del uso de los recursos públicos.
LOS REPRESENTANTES DE LA ADEM
En la Región La Libertad, es en el Consejo de
Concertación Regional (CCR), donde el Presidente de la ADEM actúa conjuntamente
con los alcaldes provinciales y representantes de otras organizaciones de la
sociedad civil, se reúnen ordinariamente dos veces al año y extraordinariamente
cuando lo convoca el Presidente Regional, sus acuerdos deben ser consensuados,
no recibiendo ningún tipo de asignación económica, dieta ni viático.
En los gobiernos locales, como en nuestro caso, La
Municipalidad Provincial de Trujillo, La Ley Orgánica de Municipalidades Nº
27972 vigente desde el 27 de mayo del
2003, lo considera como órgano de
coordinación y concertación, presidida por el alcalde provincial, integrándola
los regidores provinciales, los alcaldes distritales de las respectiva
jurisdicción provincial, en una proporción del 60% y los representantes de
las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas,
organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales,
universidades, ONG, juntas vecinales, organizaciones juveniles y otras forma de
organización provincial, siendo el 40% del
número que resulta de la sumatoria del total de miembros del respectivo concejo
municipal provincial y la totalidad de los alcaldes distritales de la
jurisdicción provincial correspondiente.
La ADEM,
cumpliendo con su papel de insertarse en la gestión pública, acatando su Plan
de Desarrollo Institucional, PDI, 2004 - 2014, cumplió con todos los requisitos
para ser reconocida y está debidamente representada en el segmento que
corresponde a gremios laborales.
Durante 3 años: 2004, 2005 y 2006,los representantes
del ADEM, debidamente elegidos, fueron el Prof. José Mendoza Black en el Consejo de Concertación Regional y Víctor Ibáñez Avalos en el Concejo de
Concertación Local de la Municipalidad Provincial de Trujillo, han trabajado en
la formulación del Plan de Desarrollo
Municipal y Regional Concertado, en el presupuesto participativo
provincial y regional, aprobados en los talleres que fueron programados,
proponiendo las prioridades en las inversiones de infraestructura de
envergadura regional, han propuesto
proyectos de cofinanciamiento de obras para la Región y la provincia de
Trujillo, así como servicios públicos locales, contribuyendo al desarrollo
sustentable y sostenible de la Región La Libertad.
Lo que debería normarse, es la obligatoriedad, para que
los titulares de los pliegos, presidentes regionales y alcaldes, conjuntamente con sus
funcionarios responsables del Presupuesto Participativo, cumplan con la
ejecución de los acuerdos tomados, luego, de agotadores debates en estos
importantes espacios de gestión pública, bajo sanción, que puede incluir la
destitución definitiva del cargo. Se percibe que no hay voluntad de parte de
las autoridades elegidas sean regionales o provinciales y distritales por
institucionalizar estos espacios de gestión, y darle facilidades para el
cumplimiento de sus funciones, apoyarlos económicamente en la implementación de
una oficina propia, fundamentalmente, porque son adversos a la fiscalización,
falta de cultura fiscalizadora y en otros casos por desconocimiento de la
normatividad.
TRANSPARENCIA
Y NO CORRUPCION
Uno de los principios rectores que establece la
Ley Marco
RENDICIÓN
DE CUENTAS
Los titulares de los pliegos presupuestales local y
regionales (Alcaldes y Presidente Regional), están obligados a rendir cuentas
de manera periódica ante los Concejos de Concertación Regional, Local: Provincial
y Distrital, antes de empezar el proceso participativo y deben informar
documentadamente sobre los avances de los acuerdos logrados en la programación
participativa y en el presupuesto total de la entidad, por tal razón, los
responsables del pliego presupuestal deben darles las facilidades y proveerlas
de recursos, incluyendo, un local apropiado donde puedan ejercer sus funciones,
manejar su documentación y archivo, además, de movilidad para fiscalizar las obras ejecutadas en diferente
pueblos de la Región y cumplir con el encargo de la sociedad civil. Los
informes que generen deben ser expuestos al público.
Probablemente, esta sea la tarea más difícil que
afrontan los procesos participativos, pues, las autoridades, se niegan a
brindar información sobre los presupuestos invertidos, la cantidad y calidad de
obras a realizar en su jurisdicción, esta “cultura del secreto”, es lo que ha
generados procesos de corrupción en la administración pública.
GOBIERNO DE
ALEJANDRO TOLEDO
REGIONALIZACION Y DESCENTRALIZACION
PARTE 2
LA VIGILANCIA
CIUDADANA EN LA
GESTION LOCAL Y REGIONAL
Por: Víctor Ibáñez Avalos
Uno de los temas de
mayor relevancia en la gestión de los gobiernos locales y regionales -denominados
arbitrariamente como gobiernos subnacionales- es sin duda, el referido a la fiscalización y
el control del uso de los recursos, vale decir, la verificación que debe hacer
la sociedad civil del uso correcto de los recursos públicos y que culmina con la rendición de cuentas en la
ejecución del Presupuesto Institucional.
LAS NORMAS DEL PROCESO PRESUPUESTARIO
Todo el basamento normativo, o “andamiaje legal” decía el
Presidente Alejandro Toledo, que sustentan el proceso del Presupuesto
Participativo,(PP.), como La Ley Nº
28056, LEY MARCO del PP. vigente y
con ligeras modificaciones, desde el 08 de agosto del 2003, su REGLAMENTO aprobado con el D. S. Nº
171-2003-EF., y promulgado también el 2003, y los INSTRUCTIVOS que cada año, la Dirección Nacional del Presupuesto Público
del MEF, emite como su ampliación y complemento legal, prevén la elección,
conformación y el ejercicio de sus funciones de la instancia fiscalizadora: EL COMITÉ DE VIGILANCIA Y CONTROL. CVC.
¿QUE
SE VA A FISCALIZAR Y CONTROLAR?
La primera discusión está referida
al ámbito de la fiscalización y control, los funcionarios municipales y
regionales, sostienen que la fiscalización solo se aplica al presupuesto que se
asigna a obras, dejando intocable el del gasto corriente -pago de planillas,
personal y adquisición de bienes y servicios- que es la mayor tajada y que alcanzan hasta el 85% del Presupuesto en cada
región o municipalidad.
Pero, LA
LEY MARCO, antes referida, tanto en los Principios Rectores sobre PARTICIPACIÓN
y en sus Artículos Nº 1 sobre Definición
y el Nº 2, Objeto de la Ley, precisa
que la
vigilancia y fiscalización es de la gestión de los recursos públicos,
es decir, se aplica a toda la gestión y no solo al porcentaje que proponen los
funcionarios, queda entonces aclarado que la
vigilancia y control, así como la rendición de cuentas, Articulo Nº 11, es de
toda la gestión, del presupuesto total de la institución, sea edil o regional.
Da la impresión que los funcionarios
gubernamentales, que no les gusta la fiscalización y el control, mal interpretan el Articulo Nº
5 de la Norma, donde se indica que “La
sociedad civil toma parte activa en el proceso de programación participativa de
los presupuestos de los gobiernos locales y regionales con énfasis en los
gastos de inversión…, pero no dice
que se limite a ellos, más claro ni el agua.
El segundo tema, es el referido a su
conformación del CVC, quienes lo integran y como se eligen. Los Agentes Participantes, nos señala
las Normas, o sea los representantes de la sociedad civil, organizaciones de base
territorial, por ejemplo, juntas vecinales, comunidades campesinas o temático,
clubes de madres, organismos laborales, sindicatos, asociaciones de jóvenes,
mujeres, etc., que no administran recursos públicos, incluyendo a instituciones
privadas, iglesia, que participan con voz y voto, deben estar debidamente
elegidos y acreditados por sus instituciones de procedencia.
El Instructivo del 2005 para el año 2006, nos indica un mínimo
de 4 integrantes y la vigencia de sus cargos es por dos años, pudiendo incluso
ir a la reelección, aunque esto último no se indica. Mas bien y es importante
recalcarlo, este Comité se elige al empezar el proceso, es lo primero que debe
hacer la sociedad civil, luego de la etapa del registro de participantes.
También se ha normado los requisitos
para ser miembros del Comité de Vigilancia y Control, siendo el más importante,
que el candidato resida en la jurisdicción donde se desarrolla el Presupuesto Participativo.
¿QUE
FACULTADES TIENE EL COMITÉ DE VIGILANCIA Y CONTROL?
Si encuentra indicios o pruebas que
señala la Comisión de delito, deben de denunciarlos a la Contraloría General de
la Republica, Ministerio Publico, el Congreso de la Republica y a la Defensoría
del Pueblo, incluso, los ciudadanos a través del CVC, puede formular sus
denuncias y hacerlo llegar a estos organismos públicos.
En un año pueden funcionar dos
Comités, “Aquel conformado para el año en curso y al año siguiente; porque
la gestión del Comité dura dos años como vimos líneas arriba,
vigila la elaboración y luego su ejecución, que es en el segundo año y ese
segundo año, el comité vigila y controla, pero simultáneamente, se elabora el
presupuesto del año siguiente y necesita de otro comité de vigilancia y así
sucesivamente.
La ejecución del presupuesto
participativo es anual, o sea, dura solo un año, pero su elaboración parte del
año anterior. Parece un rompecabezas, pero no es así, por cuanto el Presupuesto
Participativo que es anual, es elaborado y aprobado un año anterior y desde
allí empieza la fiscalización y control, que debe ser permanente, por eso es, que la elección del Comité
de Vigilancia y Control debe hacerse al inicio del proceso presupuestario.
La Vigilancia del Presupuesto
Participativo, es permanente, hemos
escrito, desde sus diferentes etapas, la información solicitada a los
gobernantes locales y regionales, debe ser atendida de manera obligatoria. La verificación si en
el PIA, Presupuesto Inicial de Apertura, se consignan los proyectos
priorizados, incluyendo los compromisos de la sociedad civil; tiene que
informar semestralmente al Consejo de Concertación Local, CCL o Regional, CCR.
(Ver mi artículo: “El Proceso de
Regionalización y la Participación de la Sociedad Civil: CCR y CCL”.
Revista SIN FRONTERAS, edición de marzo del 2005 y periódico “EL PUEBLO”, abril
del 2005.).
LOS RECURSOS PARA LA VIGILANCIA Y CONTROL
Desde el Instructivo 2004, hasta el
actual 2007, que en la Tercera Disposición Final a la letra dice: “Los
costos que irroguen la participación del proceso presupuestario son atendidos
con cargo al Presupuesto Institucional de los gobiernos locales y regionales”.
En consecuencia, los Gerentes de
Planificación y Presupuesto, o quienes hagan sus veces, deberán incluir un
porcentaje de los recursos económicos en el Presupuesto Inicial de Apertura,
para sufragar los gastos que demanden tanto la gestión del Concejo de
Concertación Local y Regional y los Comités de Vigilancia y Control, al final y
al cabo, es nuestra plata y por lo tanto, todos tenemos derecho a su acceso y
más aún, cuando se trata de asegurar su uso eficiente y eficaz y finalmente, la conformación de los
Comités de Vigilancia y Control por Obras, tanto en el Instructivo del 2006 y
2007, solo los consideran como una posibilidad, “pueden” constituirse, usan el condicional de “poder”, como no, el
verbo correcto a usar, seria “deben”, de carácter mandatorio, será
para el próximo proceso presupuestario 2009.
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